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荷兰天然气产业政府管理的特点及启示-新闻频道-和讯网

时间:2017-12-15 来源: 人气:0

  郭焦锋

  加快天然气产业发展,对于保障我国能源安全、推动能源生产和消费方式变革具有重大战略意义,但我国在天然气政府管理方面仍存在诸多问题。荷兰天然气产业起步较早,发展时间较长,目前是世界上最为成熟的天然气市场之一,其发展经验可资借鉴。因此,本报告以赴荷兰实地调研为基础,结合其天然气产业的历史、现状以及政府管理的特点,系统总结了荷兰经验对我国天然气产业发展的启示,主要包括:天然气市场化改革应以完善法律法规为前提,并建立政监分离的政府管理体制;国有企业可以以多种形式在天然气领域发挥重要作用,关键是加强管理、提高效率;管网应适当超前发展,并推进管网独立和公开准入机制;完善准入制度,推进小型油气田和难动用储量的勘探开发。

  荷兰天然气产业经过半个多世纪的发展已基本成熟,其在天然气市场化改革、管理体制、政策等方面,都有很多宝贵的经验可供我国借鉴。

  荷兰天然气产业发展状况

  自1959年发现格罗宁根气田以来,荷兰即成为欧洲重要的天然气生产和出口国家,海上开采也早在上世纪70年代就已开始。2012年,荷兰天然气产量超过850亿立方米,累计生产天然气3.4万亿立方米,剩余可采资源量预计在1.09万亿立方米左右?穴BP,2013年?雪。

  天然气在荷兰一次能源消费中地位突出,比重约为40%。近年来,荷兰天然气消费量整体保持缓慢增长,至2012年约为410亿立方米
?穴BP,2013年?雪。从具体消费结构来看,能源转化部门约占1/3,商业和工业约占1/5,居民用气约占22%。

  荷兰是欧盟最大的天然气出口国。同时,由于荷兰战略性的地理位置以及发达的管网设施,使其成为欧洲重要的天然气运输和贸易枢纽。

  由于长时间的勘探开发以及资源的耗竭性,未来荷兰国内的天然气产量将持续下降,而在以天然气发电为主以及一定程度上工业用气的带动下,天然气消费量在未来20年里仍将保持稳定增长。根据荷兰政府对于本国天然气生产和消费的预测,荷兰将在2020年―2025年间由天然气净出口国向净进口国转变。

  荷兰天然气产业政府管理的特点

  ――拥有完善的法律体系和政监分离的管理体制

  荷兰天然气上游的法律主要是《矿业法》,中、下游主要是《天然气法》及其修正案,其他方面还包括《竞争法》?穴褚王涛,
2006年)等。《矿业法》是荷兰矿业的基本法律,该法明确了矿产资源属国家所有,从事勘探开发必须取得许可证,该法也规定了天然气勘探开发的财税制度和法律责任。《天然气法》是响应欧洲建立统一能源市场的需要而制定的,旨在增加天然气供应、进出口和基础设施使用的可能性、可靠性和可持续性,其2004年的修正案加强了消费者的地位。而《竞争法》则规定了上中下游的准入规则和反垄断措施,并对天然气、电力等能源自然垄断环节的价格监管方式作出了规定。

  荷兰在天然气产业发展初期采取的是国有一体化垄断经营的模式,以保护国家的资源所有权,政府直接控制市场。随着全球天然气市场化改革的推进以及新监管理念的出现,荷兰政府改变了原有对天然气产业的管理方式,直接控制的职能弱化,而维护市场竞争秩序的职能加强,在重点领域通过国有企业起到产业发展杠杆的作用,并对其加强监管。为提高政策有效性和保护消费者权益,荷兰选择了政府的政策制定职能与行业监管职能相分离的管理体制。其模式是:一、在上游环节,
由经济事务部、社会事务和就业部、基础设施和环境部共同组建矿山监督局?穴图1?雪,负责监管天然气勘探开发和运输的健康、安全、节能和环保。该机构的职能是确保基础设施的正确使用、资源合理开发利用和生产运输安全;二、在中下游环节,成立独立的消费者和市场管理局,主要负责促进竞争、反垄断、保护消费者权益,重点监管天然气输配管网的定价。

  ――国有企业在天然气市场中参与度较高

  虽然市场化的改革打破了国有一体化垄断的局面,但被拆分的荷兰国有天然气企业却以新的角色在产业链各环节表现活跃,如上游的EBN?穴100%国有?雪、中游的Gasunie?穴国有控股,占50%?雪和下游的GasTerra?穴国有控股,占50%?雪,其中尤以EBN的参与方式较为典型和特殊。

  EBN是经济事务部100%拥有的国有企业,其通过旗下的资本企业?穴EBNB.V?雪投资荷兰的油气勘探和生产活动。根据荷兰相关法律的规定,不论是油气上游的勘探开发、中游的运输,还是下游的销售,该企业都代表国家占40%的权益,与其他企业共同投资、共同受益、共担风险,EBN同时也是国家矿业发展、矿业政策制定的顾问,在荷兰拥有重要的影响地位。2012年,EBN参与了125个油气生产项目、48个勘探项目、4个天然气储存项目,共生产了300亿立方米天然气和190万桶原油。

  EBN对油气产业的参与方式既保障了荷兰政府对资源的所有和收益,也分担了企业的风险,同时还建立了政府和企业沟通的桥梁和平台。

  ――响应欧洲能源市场化的要求,推进管网的独立和公开准入

  自上世纪90年代开始,欧盟致力于推动统一能源市场建设,对各成员国陆续提出了一系列天然气管理体制和政策的指令,其中有三项最为重要。

  1998年,欧盟动员令发布,要求各成员国在输配气和存储领域必须承担维护市场公平竞争的义务,并在指令生效起的两年内完成本国法律、法规的修订。2003年,新的天然气指令进一步要求各成员国按照统一市场的规定调整各自相关法令,在2004年7月之前向非居民用户开放天然气市场;天然气企业完成输配气、存储与销售业务的法律分离,于2007年7月之前全面开放天然气市场,实现任何消费者可自由选择供气商的目标。2008年的指令则为应对能源安全和气候变化挑战,提出了“3个20%”的发展目标?穴汪红、姜学峰、何春蕾、武川红,2011年?雪。

  为此,荷兰天然气政策改革的重点之一就是推进天然气市场化进程,主要包括:

  1.管网独立政策。由于天然气运输的主干管网和地方配气管网具有极强的规模经济性和范围经济性,该技术经济特征决定了输配环节较为适合垄断经营,并需要政府监管,而其它环节则具有较强的市场竞争性,可以较快放开市场准入。在荷兰天然气产业市场化过程中,政府很快意识到管网独立和公开准入是促进市场竞争的关键因素,于是将Gasunie管网公司和地区配气公司独立出来,并由消费者和竞争管理局对其定价进行基于绩效的监管。

  2.公开准入机制。荷兰在管网运输环节引入公开准入机制,即:允许任何企业和个人利用管网公司的运输能力和相关服务依照公平合理的价格输送天然气。该机制的实施避免了交叉补贴的歧视性竞争,为实现天然气用户对供气商的自由选择奠定了坚实的基础。

  3.基础设施的建设要求。互联互通的管网和富余的管输能力是实施公开准入机制的前提条件。足够的储存能力和液化天然气接受能力也是供应安全的保证。因此,荷兰政府规定管网运营商和其他基础设施服务商负有建设能够满足最大预期需求服务能力的法律责任?穴褚王涛,2006年?雪。

  4.分阶段实现用户的自由选择。建立开放、竞争市场的最终目标是允许所有的天然气用户都有权利自主选择供气商。同其它发达国家一样,荷兰放开对天然气用户选择权的限制也是一个渐进的过程,根据年消费量,首先从大用户开始,包括燃气电厂、大型工业用户等,然后逐步降低年消费量的规模要求,最终实现全部用户的自由选择。

  ――采取“小区块政策”鼓励边缘和难动用储量的勘探开发

  为鼓励小区块和海上区块的油气勘探开发,以延长格罗宁根气田的寿命,应对石油危机,荷兰政府1973年制定了“小区块政策”,该政策也随着油气供需形势的变化逐步调整完善,核心是保障荷兰的天然气供应安全。在实施初期,政府规定:针对小油气田产量不稳定的特点,格罗宁根气田要根据小油气田的生产量实行弹性生产,以维护小油气田的利益;管网公司Gasunie也要给予其入网的优先权,保证生产者可以不用等待就能够随时卖出天然气;对开发成本较低的格罗宁根气田则征收专门的税收。这些措施都有效地带动了小油气田的勘探开发。

  此外,上世纪80、90年代,荷兰政府又相继调整了海上区块的财税优惠政策,同时以TTF价格为标杆,规定所有小油气田生产的天然气可以由GasTerra公司收购。

  通过该政策的实施,荷兰小油气田的天然气产量大幅增加?熏自上世纪90年代以来,其甚至一度超过了格罗宁根气田的产气量?穴图2?雪。

  荷兰经验对我国天然气产业发展的启示

  ――天然气市场化改革应以完善法律法规为前提,并建立政监分离的政府管理体制

  荷兰之所以能够成功推进天然气市场化改革和有效实施相关政策,主要是在一个较成熟的法治环境中通过专门立法为改革建立了法律基础。目前我国除了总体法治环境有待改善外,天然气产业发展还面临立法不健全、层级较低并且有很多空白,某些法律法规规定已经过时及存在相互抵触条款等问题。

  未来我国天然气立法宗旨,应以资源的国家所有权为基石,以维护国家能源安全为核心,以政府有效监管下的市场机制主导资源配置为原则,同时必须注重兼顾环境保护、资源节约和人民生命安全及财产保护。应尽快修订《矿产资源法》,制定《能源法》、《石油天然气法》等法律和《矿产资源勘查区块登记管理办法》等部门规章,并根据《环境保护法》等制定油气产业具体的环境保护和环境管理办法等,尽快完善我国油气监管的法律法规体系。

  荷兰经验也显示,高级别、政监分离的独立监管模式对天然气产业发展较为理想,这既避免政治对于日常监管职能和执行活动的不恰当干预,又可确保监管由高水平、专业化的专家来实施,以保证稳定和可预期的监管环境。

  目前我国涉及天然气产业的管理部门多达十个以上,条块分割严重,在实际管理中天然气的特殊性又没能得到体现。应考虑组建高级别、统一、高效的油气管理机构,使分散在各部门的油气管理职能相对集中,同时新的油气管理机构必须清晰界定政府和市场的边界,切实转变政府职能。此外,还应按照政监分离的原则,组建专业化、独立的油气监管机构,负责监督相关政策的实施。

  ――国有企业可以在天然气领域发挥重要作用,关键是加强管理、提高效率

  改革前的荷兰呈现国有油气企业一统天下的局面,这一点与我国非常相像。虽然按照欧盟建立统一能源市场的要求推进改革,但荷兰却因路径依赖,选择了一套独特的发展模式,即在产业的上中下游都保留了若干重量级的国有控股企业,并且通过EBN这一特殊的完全国有公司广泛介入天然气市场的运作以保障天然气产业健康发展,取得了良好的成效。

  荷兰的经验表明,只要保证政府科学监管、企业管理规范和市场公平竞争,油气领域的国有企业并不必然就意味着垄断和低效率,不但可以不断改善经营绩效,而且还可有效带动社会资本的进入。我国从计划经济向市场经济转型的发展背景,天然气资源的战略地位,以及天然气勘探开发、管输的高风险、投资回报期长的特点,都决定了为保证天然气供应安全,目前由国有企业主要参与和投资是必不可少的。同时,对于有自然垄断性质的管网环节,无论是设立独立的国有企业进行经营,还是在保持原有产权归属情况下独立核算,都应该加强对其经营行为的监管,确保公开接入,促进其它环节的竞争。

  同时,要全面深化国有油气企业改革,将其打造成为合格的市场主体,主要包括:全面完善国有资产监督管理体制和运行机制,实现政府的社会经济管理职能与所有者资产管理职能分开、政府的国有资产管理职能与国有资产经营职能分开,从而实现政资分开、政企分开;建立高效运营机制和治理结构,促使国有企业经理人真正按照市场机制来管理、运营国有企业,提高资源配置效率?穴武旭,2013年?雪。

  ――管网应适度超前发展,并推进管网独立和公开准入机制

  荷兰通过一系列法令实现了天然气输配管网的独立和公开准入以及解除管网公司运输和销售业务的捆绑,从而在很大程度上达到了剥离自然垄断环节的初衷,为监管创造了有利的外部环境,减小了监管机构与管网公司信息不对称的程度。生产和输配的有效分离以及输配的公开准入改革极大激发了市场的活力,保障了公平有效的竞争。

  此外,荷兰是在天然气产业已经快速发展几十年的基础上推动的改革,良好的基础设施使各项改革措施较易开展,效果也非常明显。而目前由于我国管网建设薄弱、欠账较多,还不能完全适应天然气市场化运作的要求。因此,我国的主要矛盾是如何解决发展问题,管网等基础设施应适当超前发展,并保障投资回报,以确保其长期的正常、健康发展;近中期可以用适当的方式将天然气管网与其他环节进行管理和财务核算的有效分离,以防止入网歧视和交叉补贴;对多元投资主体的城市配气管网,要加强接入条款、服务质量、服务价格等方面的监管。

  ――完善准入制度,推进小型油气田和难动用储量的勘探开发

  “小区块”政策的实施有效保障了荷兰天然气的供应安全,我国应当借鉴其经验,结合自身的实际情况,鼓励小型油气区块和难动用储量的勘探开发。

  1.逐步取消油气矿业权主体的行政性限制,代之以科学的资质管理,让具备准入条件的市场主体进入油气上游领域。应尽快对依托中国石油(601857,股吧)、中国石化(600028,股吧)和延长油矿的近百家小石油企业进行资质认定,允许获得准入条件的企业勘探开发国家指定的中小含油气盆地,其矿业权可通过市场竟价有偿取得。应研究制定民营资本、中央和地方国有资本等以独资、参股、合作、提供专业服务等方式参与投资勘探开发油气资源的具体办法?穴郭焦锋、李维明,2013年?雪。

  2.强化矿业权退出机制,对拥有矿业权但在规定期限内达不到投入或产出要求的,要强制退出。

  3.加强油气矿业权流转市场管理,防止过度炒作矿业权,应制定必要的规章和流程,如应满足一定期限和达到一定投资量后才能流转,进一步加强对有形、无形市场交易载体的监管,规范交易秩序?穴郭焦锋、高世楫,2013年?雪。

  4.探索建立区分矿业权制度,并对纵向相邻关系进行全面规定,包括增加地役权制度以及相邻提供便利制度和相邻安全防险制度。

  (作者单位:国务院发展研究中心“中国气体清洁能源发展前景与政策展望”课题组)
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